Lex zombie

Zasada ignorantia iuris nocet motywuje mną, by rozpocząć poniższą prawniczą konstatację stwierdzeniem, że jeszcze mało wiem o prawie, tak dynamicznie hiperinflacyjnym, nie tylko sylwestrowo. w polskim systemie prawnym rośnie liczba nieuchylonych dotychczasowych aktów prawnych, z różnych względów jednocześnie pozostawionych w mocy obowiązującej z nowymi, chwilowo wiem o 4 takich:

• ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000), por. sejmowy druk i proces nr 2410, senacki druk i proces nr 811, rządowy projekt UC101 — ORAZ — ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.);
• ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2017 r. poz. 1398, z późn. zm.), por. sejmowy druk i proces nr 248, rządowy projekt UC146, senacki druk i proces Nr 76 — ORAZ — ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2017 r. poz. 1226, z późn. zm.); opisowa część tytułu nowej ustawy jest szersza, a mimo to nie uchylono dotychczasowej ustawy;
• ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.), por. sejmowy druk i proces Nr 526, druk i proces Nr 1030, senacki druk i proces Nr 226, rządowy projekt UA24, wprowadzona przez ustawę z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.), por. sejmowy druk i proces Nr 1031, rządowy projekt UA25 — ORAZ — ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, z późn. zm.); użycie wyrazu „Prawo” w tytule ustawy oznacza rzekomo wyczerpującą regulację obszernej dziedziny spraw (por. niżej § 19 pkt 2 ztp), czemu przeczy pozostawienie w mocy dotychczasowej ustawy;
• ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037) — ORAZ — rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. – Kodeks Handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502, z późn. zm.), pozostawione od 01.01.2001 w mocy do czasu wydania przepisów dotyczących firmy i prokury, co nastąpiło dopiero 25.09.2003 (dwa i pół roku później) przez art. 9 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 408).
• czy ktoś zna kolejne tego typu akty prawne?

Jak widać po pozycjach dziennika urzędowego, już po uchwaleniu nowych ustaw kompleksowo regulujących dziedzinę prawa, wszystkie te dotychczasowe i nowe ustawy miały zmiany po tekstach jednolitych… taka tam, inflacja…

Szukając wykładni funkcjonalnej podtrzymywania nieboszczyków:

• z komisyjnej dyskusji (08.05.2018 ASW nr 153 + SPC nr 139, biuletyn 3093/VIII, s. 34–35) nad projektem ustawy o ochronie danych osobowych:
  

  Poseł Jerzy Polaczek (PiS): (…) proponuję nadać nowe brzmienie. Ten przepis jest bardziej rozbudowany w stosunku do tego, który jest zawarty w przedłożeniu rządowym. Mówiąc w jednym zdaniu, bez wprowadzenia tej poprawki, bez wprowadzenia treści tego artykułu tak, jak proponujemy, cały sektor policyjny do czasu przyjęcia ustawy implementacyjnej, implementującej dyrektywę policyjną nie podlegałby regulacji w zakresie danych osobowych. Myślę, że to doprecyzowanie jest istotne. Przypomnę, że Polska ma implementować do krajowego porządku prawnego dyrektywę Parlamentu Europejskiego z 2016 roku, w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy dla celów również zapobiegania przestępczości i prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania, ścigania czynów zabronionych, wykonywania kar w sprawie swobodnego przepływu takich danych, oraz uchylającą decyzję ramową Rady z 2008 roku, właśnie tę dyrektywę policyjną. Uwzględniając aktualny etap prac rządowych oraz datę, jej implementacja w tym terminie nie jest możliwa. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych z 2007 roku zostanie uchylona, a z kolei dyrektywa RODO nie znajdzie zastosowania do sektora policyjnego. Bez wprowadzenia tej poprawki ten sektor nie podlegałby regulacji prawnej w zakresie ochrony danych osobowych.
  Legislator Magdalena Klorek: (…) Biuro Legislacyjne jest zdania, że poprawka jest sprzeczna z § 41 ust. 1 zasad techniki prawodawczej, które mówią, że ustawę regulującą dotychczas daną dziedzinę spraw uchyla się w całości, bez pozostawiania w mocy poszczególnych jednostek systematyzacyjnych, zwłaszcza pojedynczych przepisów. Natomiast jeżeli wolą ustawodawcy jest uchylenie przepisów, może on to zrobić poprzez przepis zmieniający, w którym w sposób wyraźny informuje czytelnika, które przepisy mają być uchylane. Natomiast tutaj mamy do czynienia co do zasady z uchyleniem ustawy, całej ustawy o ochronie danych osobowych, z wyjątkiem wskazanych w niej przepisów, natomiast ten wyjątek jest również ograniczony co do zakresu, który został w poprawce przedstawiony, jak również co do czasu, bo mają one obowiązywać tylko do dnia wejścia w życie przepisów wdrażających tzw. dyrektywę policyjną. Taki sposób redakcji tej poprawki może powodować pewne trudności interpretacyjne dla adresata i czytelnika ustawy. Nie do końca może być jasne, jaka jest intencja tego przepisu i czy to wynika z tej treści. (…) tutaj mamy do czynienia z ograniczeniem zakresu i czasu, w związku z tym ten zabieg, który wprost przewidział ustawodawca w zakresie zasad techniki prawodawczej, w tym przypadku nie jest możliwy do zastosowania, ponieważ mamy do czynienia z ograniczeniem czasowym i zakresowym. W związku z tym wydaje nam się, że najlepszym, najbardziej czystym legislacyjnie sposobem zapisu tego przepisu jest po prostu wymienienie w przepisach przejściowych wszystkich sytuacji, które państwo chcą tym przepisem objąć.
  Poseł Jerzy Polaczek (PiS): Szanuję argumentację Biura Legislacyjnego. W związku z tym, że jest to jednak materia wyjątkowo wrażliwa i odpowiedzialna, po prostu na tym etapie byśmy to wycofali, natomiast postaramy się, nawiązując tutaj do argumentacji Biura skorzystać i skonsultować z Biurem Legislacyjnym w taki sposób, aby brzmienie (…) odpowiadało intencji dotyczącej zasad poprawnej legislacji.

• z komisyjnej dyskusji (10.05.2018 ASW nr 155 + SPC nr 140, biuletyn 3124/VIII, s. 7–8) nad projektem ustawy o ochronie danych osobowych:
  

  Przewodniczący poseł Arkadiusz Czartoryski (PiS): (…) Teraz poprawka nr 10 klubu Prawa i Sprawiedliwości. Proszę, panie mecenasie.
  Legislator Adam Niewęgłowski: Panie przewodniczący, dziękuję za udzielenie głosu. Biuro Legislacyjne chciałoby tylko podkreślić, że szeroko odnosiło się do tożsamej propozycji na posiedzeniu Komisji i podtrzymuje swoje uwagi co do niezgodności takiej propozycji z § 41 Zasad techniki prawodawczej, szczególnie w kontekście zakresowego i terminowego utrzymania w mocy niektórych przepisów. Dziękuję.
  Przewodniczący poseł Arkadiusz Czartoryski (PiS): Dziękuję. Kto z państwa jest za? Dziękuję. Kto jest przeciwny? Dziękuję. Kto wstrzymał się od głosu? Dziękuję. (…) 27 osób było za, przy braku głosów przeciwnych i wstrzymujących się. Poprawka została zaakceptowana.

• z uzasadnienia projektu ustawy o systemach oceny zgodności:
  

  „(…) Zakres zmian wynikających z samego dostosowania przepisów ustawy do nowych ram prawnych jest na tyle duży, że mając na uwadze liczne nowelizacje ustawy z 2002 r., zasada jasności i przejrzystości prawa wymaga wydania nowego aktu (…).
  Relacja między nowym i starym systemem oceny zgodności – kwestia pozostawienia w mocy ustawy z 2002 r.
  Jednym z największych legislacyjnych wyzwań w pracach nad ustawą było ustalenie zakresu i sposobu dalszego obowiązywania przepisów dotychczasowej ustawy o systemie oceny zgodności z 2002 r. Jak wskazano wcześniej, projekt nowej ustawy zapewnia ramy dla wdrożenia dyrektyw sektorowych, które są spójne z nowymi ramami prawnymi (NLF). Pierwotnym zamierzeniem politycznym było, aby NLF jak najszybciej zyskał charakter uniwersalny i aby wszystkie akty sektorowe zostały możliwie szybko do nich dostosowane. Praktyka okazała się jednak inna – w prawie unijnym nadal pozostaje szereg dyrektyw nieznowelizowanych i niedostosowanych do NLF. w stosunku do części z nich nie ma na razie nawet jasnych planów co do formy i terminu dostosowania.
  Z powyższych powodów, w stosunku do części wyrobów podlegających ocenie zgodności, niezbędne jest utrzymanie starych zasad i starych przepisów (zarówno ustawowych, jak i wykonawczych). w sytuacji, w której nie jest jasne jak długo ten stary system będzie obowiązywał w stosunku do poszczególnych kategorii wyrobów, bardzo trudne byłoby skonstruowanie precyzyjnych przepisów przejściowych określających zasady dalszego stosowania przepisów „starej” ustawy z 2002 r. Dlatego zdecydowano o pozostawieniu w mocy ustawy z 2002 r. przy ograniczeniu jej zakresu przedmiotowego i uchyleniu w niej tych przepisów, które nie będą już miały zastosowania (chodzi głównie o przepisy dotyczące akredytacji i PCA).
  Można zakładać i zaprojektowana konstrukcja to przewiduje, że „stary” system będzie stopniowo wygaszany, wraz z rozwojem prawodawstwa europejskiego, dostosowującego kolejne dyrektywy sektorowe do systemu NLF. Będzie to wymagało sukcesywnego ograniczania zakresu przedmiotowego ustawy z 2002 r. i włączaniu kolejnych kategorii wyrobów w zakres nowej ustawy (w szczególności poprzez uchwalanie nowych aktów wykonawczych z art. 12). Trudno natomiast na obecnym etapie przewidywać, kiedy i czy w ogóle pełne ujednolicenie systemu oceny zgodności nastąpi.

• nie znalazłem niczego dla pozostałych ustaw.

Powyższe lex zombie („uśmiercane”, ale chwilowo utrzymywane przy „życiu” prawo) zostało dostrzeżone już wcześniej, ot choćby:

• „(…) »Stara ustawa« zostaje. Warto zwrócić uwagę, że zdecydowano o pozostawieniu w mocy ustawy o systemie oceny zgodności z 2002 r. przy ograniczeniu jej zakresu przedmiotowego i uchyleniu w niej tych przepisów, które nie będą już miały zastosowania (chodzi głównie o przepisy dotyczące akredytacji i Polskiego Centrum Akredytacji). Zakłada się jednak sukcesywne ograniczanie zakresu przedmiotowego ustawy z 2002 r. i włączanie kolejnych kategorii wyrobów w zakres nowej ustawy (w szczególności poprzez uchwalanie nowych aktów wykonawczych). Trudno natomiast na obecnym etapie przewidywać, kiedy i czy w ogóle nastąpi pełne ujednolicenie systemu oceny zgodności”

  — Krzysztof Kwiatkowski, Ustawa o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku weszła w życie, 20.04.2016 WK→lex.pl→wiadomości/aktualności

• „(…) Ustawa – Prawo oświatowe nie uchyla całej ustawy o systemie oświaty, a jedynie jej część. w rezultacie zamiast uprościć przepisy, raczej je komplikuje, ponieważ teraz system będzie się opierał na dwóch aktach prawnych, nie licząc ogromnej liczby regulacji przejściowych w ustawie wprowadzającej. Przy tym wiele przepisów Prawa oświatowego przepisano z ustawy o systemie oświaty bez poprawek, a część, nawet mających charakter dość ogólny (jak przepis o nauczaniu religii w szkołach), w niej pozostawiono”

  — Monika Sewastianowicz, Co zmieniają nowe ustawy oświatowe, 28.02.2017, „Dyrektor Szkoły” 2/2017

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283):

• ustawę regulującą dotychczas daną dziedzinę spraw uchyla się w całości, bez pozostawiania w mocy poszczególnych jej jednostek systematyzacyjnych, zwłaszcza pojedynczych przepisów (§ 41 ust. 1);
• jednakże jeżeli w wyniku uchylenia (…) wyjątkowo zachowuje się moc obowiązującą tylko niektórych przepisów ustawy, w ustawie zamieszcza się przepis zmieniający, w którym wyczerpująco wymienia się uchylane [fragmenty] (§ 41 ust. 2);
• ustawy muszą wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny (§ 2) — ale jednocześnie — ustawy zaledwie mogą (nie muszą) w sposób całkowity i wyłączny regulować daną dziedzinę spraw (a contrario z § 39 ust. 2);
• zatem „wyczerpująco” nie oznacza: „całkowicie” i „wyłącznie” — wolałbym jednak lepszego prawodawcę, który nie zmienia prawnego znaczenia tych potocznie (na gruncie języka polskiego i wykładni językowej) rozumianych słów;
• określenie przedmiotu ustawy może być rzeczowe (rozpoczynające się od wyrazów „Kodeks”, „Prawo” albo „Ordynacja”, pisanych wielką literą), w przypadku gdy ustawa wyczerpująco reguluje obszerną dziedzinę spraw (§ 19 pkt 2);
• rozporządzenia muszą wyczerpująco regulować sprawy przekazane do unormowania w ustawowym upoważnieniu (§ 119 ust. 1);
• jeżeli daną instytucję prawną reguluje się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów prawnych, do których się odsyła, nie jest możliwe, można wyjątkowo odesłać do przepisów określonych przedmiotowo, o ile przepisy te dadzą się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych (§ 156 ust. 4);
• ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach (§ 4 ust. 1).

Warto zaznaczyć, że nie mamy w tych sytuacjach do czynienia z:

• zasadą lex posterior generali non derogat legi priori speciali (ogólniejszy późniejszy akt nie uchyla aktu wcześniejszego szczególnego). Wymieniane dotychczasowe i nowe ustawy dotyczą tej samej dziedziny, są w równym (porównywalnym) stopniu wyczerpujące, całkowite i wyłączne;
• odwlekaniem wejścia w życie licznych aktów, jak było np. z 4×zmienianym art. 80 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (01.08.2011 →01.01.2012 →01.01.2013 →01.01.2015 →01.03.2015), 2×zmienianym art. 93 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (01.07.2011 →01.01.2015 →01.03.2015), czy 1×raz zmienianym art. 149 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (01.01.2015 →01.03.2015) — mimo wszystkie takie praktyki należy uznać za kompromisowe mniejsze zło; lepiej odwlec wejście w życie nieprzygotowanego aktu niż pozwolić stosować go w chaosie.

Będę mało oryginalny, dołączając teledysk The Cranberries, Zombie z albumu Need to Argue (1994, sł. muz. 1994 Dolores O’Riordan, reż. 1995 Samuel Bayer):

© Mobilus In Mobili, 2014 Carytown VA USA, Flickr & Commons Wikimedia, (CC‑BY,Fb,YT,Wiki,Flickr)