Niechlubną tradycją prawników na początku każdego roku kalendarzowego jest śledzenie zmian w przepisach prawa, jakie właśnie weszły lub wchodzą w życie. Polski ustawodawca w całej swojej wspaniałości bardzo często decyduje bowiem, że bez względu na postulat odpowiedniego vacatio legis akt normatywny (ustawa, rozporządzenie) wejdzie w życie z dniem 1 stycznia nowego roku, choć wydawcy dał na ogłoszenie i rozpowszechnienie zaledwie kilka dni (jeśli nie godzin, bo i takie przypadki były), nie mówiąc już o faktycznym zapoznaniu się z nowymi przepisami przez osoby podlegające naszemu prawu.
Dziś jest 27 stycznia, a prenumeratorzy Dziennika Ustaw wciąż nie otrzymali w wersji „jedynie słusznie” obowiązującej (czyli papierowej) ostatniego numeru Dz. U. ze starego roku 2008 ani pierwszego Dziennika Ustaw z nowego roku 2009. Mogę jedynie w internecie nieoficjalnie przeczytać, że 31 grudnia 2008 r. wydano dwa Dzienniki Ustaw, w tym ostatni Nr 237, zaś w 2009 r. pierwszy Dziennik Ustaw ukazał się 7 stycznia, ale razem było już 8 dzienników. Co ciekawe, na stronie Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, na której postanowiono zamieszczać dzienniki w nieoficjalnej formie elektronicznej, brakuje jeszcze (27.01.2009 godz. 00:15) informacji o numerze 9, który już podobno wyszedł. Jestem więc opóźniony o całe 10 numerów, co najmniej 61 pozycji i co najmniej 1077 stron (słownie: ponad tysiąc stron) tekstu prawnego wstecz.
Przyczyną tego stanu są nie tylko opóźnienia pocztowe związane z okresem świąteczno-noworocznym, ale i sama lawina dzienników urzędowych wydawanych na ostatnią możliwą chwilę, aż do ostatnich godzin pracy w Sylwestra 31 grudnia włącznie. „Sylwestrowe” Dzienniki Ustaw zawierają zazwyczaj te akty, z których podpisaniem prawodawca zwlekał zbyt długo i które wchodzą w życie, zgodnie z przepisem końcowym, już 1 stycznia roku kolejnego. Dzienniki takie ukazują się zazwyczaj do ostatniego dnia roku włącznie, często po kilka numerów w jednym dniu. Czasem jednak Sylwester dla organów wydających dzienniki urzędowe zaczyna się jeszcze przed Świętami Bożego Narodzenia, 24 grudnia.
Sporządziłem zestawienie, które nie napawa optymizmem. Tak jest co roku. W ośmiu dniach kalendarzowych od 24 (bo kto myśli o czytaniu Dziennika Ustaw w Wigilię?!) do 31 (…i w Sylwestra?!) grudnia, co stanowi 5 lub 6 dni roboczych w zależności od roku, potrafi ukazać się w sprzedaży od 2,6% do 17,5% całorocznej zawartości Dziennika Ustaw!! Dla porównania, każde osiem dni stanowi 2,2% spośród 365 dni całego roku, a więc obroty wydawcy w ostatnich dniach roku potrafią się zwiększyć niemal ośmiokrotnie!!
W 2008 r. ukazało się 237 numerów Dziennika Ustaw, z których 10 wydano w ostatnich dniach roku (24–31 grudnia) a zawierały one 161 aktów prawnych i 1027 stron tekstu prawnego. Nie był to rekord, bowiem dziesięć lat wcześniej w roku 1998 w takim samym końcowym okresie roku w 8 numerach zawarto aż 222 akty normatywne i inne akty prawne, co stanowiło 17,5% ilości wszystkich pozycji Dziennika Ustaw w tym roku. Pod względem ilości stron, jakie zawierały Dzienniki Ustaw wydawane pod koniec roku, najbardziej płodny okazał się rok 2004, kiedy to końcówka roku przyniosła 2066 (słownie: ponad dwa tysiące) nowych stron, co dało „zaledwie” 9,8% rocznej objętości z uwagi na to, że ogólnie cały rok był legislacyjnie płodny w związku z przystąpieniem RP do Unii Europejskiej.
Należy jednak podkreślić, że za gorączkę sylwestrową zazwyczaj odpowiadają organy wydające akty prawne podlegające ogłoszeniu (np. Sejm RP, Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes RM, ministrowie), nie zaś organy i urzędy wydające dzienniki urzędowe, tj. w przypadku Dziennika Ustaw — Prezes Rady Ministrów przy pomocy swojej Kancelarii i Rządowego Centrum Legislacji ze zleceniem niektórych czynności do Centrum Obsługi KPRM. Jedynie w pojedynczych przypadkach poślizgi wydawcy spowodowane były innymi przypadkami, takimi jak obszerny i skomplikowany tekst, tudzież techniczna awaria maszyn lub oprogramowania.
| Dzienniki Ustaw | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| rok | łącznie w roku kalendarzowym
(365 dni = 100% roku) |
tylko w okresie 24–31 grudnia
(8 dni = 2,2% roku) |
||||
| numerów | pozycji | stron | numerów | pozycji | stron | |
| 1988 | 44a | 356a | 704a |
5 numerów (11,4%) od Nr 40c |
44 pozycje (12,4%) od poz. 313c |
? |
|
1989 |
75a | 450a | 1186a |
4 numery (5,3%) od Nr 72c |
29 pozycji (6,4%) od poz. 422c |
? |
| 1990 | 92a | 547a | 1348a |
4 numery (4,3%) od Nr 89c |
31 pozycji (5,7%) od poz. 517c |
? |
| 1991 | 125a | 561a | 1823a |
5 numerów (4,0%) od Nr 121c |
34 pozycje (6,1%) od poz. 528c |
? |
| 1992 | 103a | 526a | 1835a | 5 numerów (4,9%)
od Nr 99c |
32 pozycje (6,1%)
od poz. 495c |
? |
| 1993 | 134a | 656a | 2402a | 6 numerów (4,5%)
od Nr 129c |
59 pozycji (9,0%)
od poz. 598c |
? |
| 1994 | 140a | 804a | 3034a | 5 numerów (3,6%)
od Nr 136c |
102 pozycje (12,7%)
od poz. 703c |
? |
| 1995 | 154a | 801a | 3784a | 4 numery (2,6%)
od Nr 151c |
65 pozycji (8,1%)
od poz. 737c |
? |
| 1996 | 158a | 821a | 3781a | 6 numerów (3,8%)
od Nr 153c |
94 pozycje (11,5%)
od poz. 728c |
? |
| 1997 | 162a | 1136a | 5671a | 5 numerów (3,1%)
od Nr 158c |
96 pozycji (8,5%)
od poz. 1041c |
? |
| 1998 | 166a | 1267a | 7492a | 8 numerów (4,8%)
od Nr 159c |
222 pozycje (17,5%)
od poz. 1046c |
1292 strony (17,2%)
od s. 6201c |
| 1999 | 112a | 1322a | 7292a | 7 numerów (6,3%)
od Nr 106c |
117 pozycji (8,9%)
od poz. 1206c |
1147 stron (15,7%)
od s. 6145c |
| 2000 | 122a | 1346a | 7455a |
5 numerów (4,1%) od Nr 118c |
100 pozycji (7,4%) od poz. 1247c |
871 stron (11,7%) od s. 6585c |
| 2001 | 157a | 1866a | 13132a |
8 numerów (5,1%) od Nr 150c |
188 pozycji (10,1%) od poz. 1679c |
1112 strony (8,5%) od s. 12021c |
| 2002 | 241a | 2098a | 16018a |
13 numerów (5,4%) od Nr 229c |
185 pozycji (8,8%) od poz. 1914c |
1542 strony (9,6%) od s. 14477c |
| 2003 | 232a | 2343a | 16454a |
12 numerów (5,2%) od Nr 221c |
152 pozycje (6,5%) od poz. 2192c |
1186 stron (7,2%) od s. 15269c |
|
2004 |
286a | 2889a | 21032a |
16 numerów (5,6%) od Nr 271c |
204 pozycje (7,1%) od poz. 2686c |
2066 stron (9,8%) od s. 18967c |
| 2005 | 267a | 2260a | 17610a |
12 numerów (4,5%) od Nr 256c |
117 pozycji (5,2%) od poz. 2144c |
865 stron (4,9%) od s. 16745c |
| 2006 | 251b | 1859b | 12936b |
10 numerów (4,0%) od Nr 242c |
104 pozycje (5,6%) od poz. 1756c |
772 strony (6,0%) od s. 12165c |
| 2007 | 251b | 1887b | 17988b |
12 numerów (4,8%) od Nr 240c |
135 pozycji (7,2%) od poz. 1753c |
972 strony (5,4%) od s. 17017c |
| 2008 | 237b | 1666b | 13723b |
10 numerów (4,2%) od Nr 228c |
161 pozycji (9,7%) od poz. 1506c |
1027 stron (7,5%) od s. 12697c |
Zobacz też późniejsze zestawienia.
a) Dane z lat 1988-2005 na podstawie: Jarosław Warylewski, „Informacja o prawie a odpowiedzialność karna” (w:) „Informacja prawna a prawa obywatela. Konferencja z okazji XXXV-lecia informatyki prawniczej w Polsce i XV-lecia Systemu Informacji Prawnej LEX. Gdańsk, 19-20 czerwca 2006” pod red. n. K. Grajewskiego i J. Warylewskiego, Wolters Kluwer Polska, Sopot 2006, str.165.
b) Dane z lat 2006-2008 sprawdziłem osobiście.
c) Dzienniki wydane w ostatnich dniach lat kalendarzowych na podstawie skanów Dziennika Ustaw z różnych stron lub Internetowego Systemu Aktów Prawnych Kancelarii Sejmu RP (metryki aktów prawnych w tym ostatnim zawierają datę ogłoszenia dopiero od 2001 r.). Jeszcze nie dotarłem do skanów z lat 1988-1997, ale postaram się uzupełnić brakujące dane.
Przy okazji przytoczę poniżej ciekawy zapis z dyskusji Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu w dniu 11 kwietnia 2000 r. obradującej pod przewodnictwem posła Stanisława Iwanickiego (Biuletyn 2683/III). Dyskusja dotyczyła dwóch wariantów przepisu art. 20 ust. 2 projektu ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych, którą później uchwalono dnia 20 lipca 2000 r., przy czym art. 20 ust. 2 przybrał brzmienie wariantu I:
2. Na każdym numerze dziennika oznacza się dzień jego wydania, określany przez organ wydający dziennik. Jako dzień wydania określa się datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik.
3. Dzień wydania jest dniem ogłoszenia aktów zamieszczonych w danym numerze.
Treść biuletynu stanowi informację publiczną i materiał urzędowy w rozumieniu przepisów o prawie autorskim.
(…)
Posłanka Teresa Liszcz /AWS/:
(…)
Nie chodzi tu o bagatelne sprawy. Przed rozpoczęciem druku zakłada się przewidywaną datę jego zakończenia. Zakładam, że czyni się to z dobrą wolą i wyznacza termin, który chce się dotrzymać. Może się jednak zdarzyć, a niekiedy jest to wiadomo z góry, że nie skończy się druku w przewidzianym dniu, a tym bardziej nie zacznie się sprzedawać dziennika urzędowego. Na Dzienniku Ustaw figuruje więc data ogłoszenia, która nie jest dotrzymana, a czasami z góry wiadomo, że nie będzie dotrzymana.
Zwracam uwagę na to, że zgodnie z art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, w uzasadnionych przypadkach akt normatywny może wejść w życie z dniem ogłoszenia. Przyjmując wariant II zgodzilibyśmy się na to, żeby akt normatywny mógł wejść w życie, zanim ktokolwiek miałby możliwość dostać go do ręki, zanim zostanie wydrukowany.
Niestety, zdarzały się podobne przypadki. Sławetne dekrety o stanie wojennym weszły w życie przed ich wydrukowaniem. Zostały ogłoszone w telewizji. W okresie po 1989 r. tego typu niechlubnych przykładów również można podać niemało. Oczywiście jest to wygodne dla organu drukującego dziennik. Może się chociażby zdarzyć, że zepsuje się maszyna drukująca. Część dzienników wydrukuje się z datą, które nie da się dotrzymać i wówczas trzeba je oddać na przemiał. Podchodząc do tego od strony technicznej, chyba trudno jest wydrukować tylko pierwszą stronę. Jednak rzeczą ważniejszą jest, żeby przepis nie mógł wejść w życie zanim adresat nie uzyska możliwości zapoznania się z nim. Jest to sprawa fundamentalna.
Z drugiej strony w grę wchodzą względy praktyczne, czasami być może koszty. Chodzi też o to, żeby zmobilizować Sejm czyli organ wydający akt, żeby nie życzył sobie takiej daty wejścia w życie, która jest nierealna. Niestety, bardzo często grzeszymy w tym zakresie. Przykład może stanowić ustawa dotycząca ubezpieczenia społecznego, emerytur i rent. Ustawę, która wprowadza rewolucję do systemu ubezpieczeń społecznych i ma wejść w życie od dnia 1 stycznia, prezydent podpisuje 29 czy 30 grudnia. W rzeczywistości wchodzi więc w życie zanim zostaje wydrukowana. Jest to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Nie możemy dać na to przyzwolenia.
Jeżeli wybierzemy wariant II, to usankcjonujemy podobną praktykę. Z góry zgodzimy się, że mogą zdarzać się przypadki, w których ustawa wejdzie w życie przed jej wydrukowaniem.
W wariancie I zakładamy swoiste domniemanie, że datą ogłoszenia jest data figurująca na Dzienniku Ustaw. W typowym przypadku nikt nie będzie tego kwestionował. Gdyby się jednak zdarzyło, że wydrukowano wcześniejszą niż dzień, w którym dziennik udostępniono do sprzedaży, to ktoś zainteresowany, kto jest w stanie to udowodnić, może wspomniane domniemanie obalać. Oczywiście będzie na nim spoczywał ciężar dowodu, a wcale nie będzie to łatwo udowodnić, chociaż będzie istniała taka możliwość.
Apeluję, żeby doceniając fundamentalne znaczenie całej sprawy dla praworządności i realizacji zasady demokratycznego państwa prawa, przyjąć wariant I, który jest być może trudny dla organów wydających dzienniki urzędowe. Jest to wariant, który w maksymalnym stopniu realizuje zasady demokratycznego państwa prawnego.
(…)
Sekretarz Aleksander Proksa:
Rząd w swoim przedłożeniu przyjął wariant I nie w imię ochrony własnych interesów ani nie z przyczyn technicznych. Pragnę zwrócić uwagę, że systematycznie od kilku lat Sejm i Senat obradują między świętami Bożego Narodzenia a Nowym Rokiem i uchwalają ustawy, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia. Dotyczy to kolejnych kadencji po 1989 r. Tak samo działo się też w roku ubiegłym. Z przełomu lat 1999 i 2000 można poszukać bliższych rzeczy niż ogłaszanie dekretów o stanie wojennym. Poza wszystkimi innymi okolicznościami dodatkową trudnością było to, że w tamtych czasach nie znano druku komputerowego. Został on wprowadzony dopiero w 1991 r. Umożliwia on dokonanie w ciągu jednego dnia składu i przynajmniej rozpoczęcia druku, nie mówię, że również jego zakończenie. Wcześniej było to zupełnie niemożliwe.
Mimo owej techniki w 1993 r. ustawy podatkowe zostały podpisane przez prezydenta Lecha Wałęsę o godz. 16 w dniu 31 grudnia. Nie było żadnego vacatio legis. Jakoś nikt tego nie zauważył, mimo że podwyższyły one stawki podatkowe do 21, 32 i 43%. Nie spotkało się to z niczyim protestem. Potem również zdarzały się niemniej ważne ustawy, które były ogłaszane z datą 31 grudnia. Po to, żeby zobrazować skalę problemu powiem, że w ciągu ostatnich 2 lat, niezależnie od liczby wydawanych numerów, co jest sprawą bardziej techniczną, Dziennik Ustaw osiągnął prawie 8 tys. stron formatu A-4 z drobną 10-punktową czcionką. Z tego ponad 2 tys. stron jest drukowanych w grudniu, ponieważ wszyscy wydają wówczas przepisy. Trochę więcej niż 1/5 wszystkich przepisów, jakie drukowane są w Polsce, jest publikowana w grudniu, z przewagą po 20 grudnia.
Nakład Dziennika Ustaw przekracza 50 tys. egzemplarzy. Nakład Monitora Polskiego przekracza 30 tys. egzemplarzy. Problemem nie jest ich wydrukowanie, gdyż maszyny, jakie posiada Kancelaria Prezesa Rady Ministrów są w stanie w ciągu kilku godzin wydrukować 60-tysięczny nakład ograniczonego objętościowo 32-stronicowego Dziennika Ustaw, który nie wymaga dalszej obróbki, tylko po zejściu z maszyny może być od razu dystrybuowany. Problemem jest właśnie dystrybucja. Poczty Polskiej to nic nie obchodzi, że ktoś czeka na Dziennik Ustaw lub Monitor Polski. Trudno się dziwić, że skoro Poczta Polska nie ma w tym zakresie nałożonych specjalnych obowiązków ustawowych, to dystrybucję dzienników urzędowych traktuje w taki, a nie inny sposób. Z jednej strony zdarza się, że pomimo 24-godzinnej pracy są kłopoty z ukończeniem druku. Jest to niewykonalne w sensie technicznym w czasie przeznaczonym na skład i druk. Z drugiej strony kłopoty wiążą się z dystrybucją. To właśnie tego typu kłopoty są podstawowymi. Nawet jeśli przyjmiemy wariant I, to w praktyce i tak zostanie on zainterpretowany w ten sposób, że pod datą nie wcześniejszą od dnia udostępnienia do sprzedaży będzie się rozumiało przewidywaną, a nie rzeczywistą datę udostępnienia. W momencie, kiedy dokonuje się składu i zatwierdza egzemplarz do druku, można jedynie przewidywać, że druk zostanie ukończony, a dziennik udostępniony do sprzedaży w tym i tym dniu.
Poseł Kazimierz Działocha /SLD/:
A i tak potem trzeba będzie zrzucać z helikoptera celnikom na przejściach granicznych nowe taryfy celne.
(…)
Posłanka Teresa Liszcz /AWS/:
To, co powiedział minister Aleksander Proksa, przemawia za tym, żeby przyjąć wariant I, skończyć ze złą praktyką, a nie pobłażać i zachęcać do jej stosowania. Sejm i inne organy zawsze liczą na to, że jakoś to będzie, gdyż napisze się jakąś magiczną datę, która wszystko załatwi. Minister Aleksander Proksa przytoczył argumenty popierające moje stanowisko. Poza tym nie zgadzam się, że jest to to samo. W przedłożeniu rządowym projektowana data nie jest żadną datą. W rzeczywistości może okazać się datą wcześniejszą od dnia udostępnienia do sprzedaży. Nie można z tego powodu wyciągnąć żadnych konsekwencji, gdyż jest to dopuszczalne w wariancie II. Jeżeli przyjmiemy wariant I, to ktoś, kto potrafi wykazać, że na dzienniku urzędowym figurowała wcześniejsza od dnia udostępnienia go do sprzedaży, wyciągnie z tego określone konsekwencje. Wykaże, że przepis nie wszedł w życie w oznaczonym dniu, tylko dopiero w dniu udostępnienia dziennika do sprzedaży w Warszawie. Odbyła się dyskusja, gdzie ów dziennik ma być udostępniony, czy w każdym mieście bądź gminie. Ustaliliśmy, że ma być udostępniony w Warszawie.
(…)
Autorem innych ciekawych stwierdzeń jest Jacek Zalewski („Prenumeratorzy jeszcze poczekają na zaległe Dzienniki Ustaw”, Puls Biznesu z 03.01.2003, wersja internetowa):
(…) Państwowa fabryka legislacyjna ustanowiła w roku 2002 kolejny rekord, produkując aż 16 020 stron Dziennika Ustaw (…). Cena jego rocznej prenumeraty została zawczasu podniesiona, ale i tak pokryła koszty wydawnicze zaledwie do października – przez dwa ostatnie miesiące prenumeratorzy otrzymywali gratisy. Przy ogromnym wysiłku (…) od 27 do 31 grudnia wydano aż 10 (słownie: dziesięć) numerów Dziennika Ustaw (…). Wśród nich znalazł się słynący punktualnością budżet państwa (…) oraz kilka innych ustaw, cała reszta zaś to rozporządzenia, wydane przez rząd, premiera lub poszczególnych ministrów w grudniu, a wchodzące w życie najczęściej 1 stycznia 2003 r.
Wiele z tych rozporządzeń ma charakter specjalistyczny, przygotowywane były przez resorty od wielu miesięcy i naprawdę nie ma żadnego uzasadnienia logicznego, prawnego czy politycznego odkładanie ich podpisywania na ostatnią chwilę. Ze względu na swoją treść, wiele z nich powinno mieć okres vacatio legis przynajmniej zachowujący legislacyjną granicę przyzwoitości, jaką jest 14 dni. Tymczasem akty prawne ogłaszane w sylwestrowy wieczór wchodzą w życie formalnie po kilku godzinach, a faktycznie (jeśli za punkt odniesienia uznamy moment ich dotarcia do odbiorców) – wiele dni po Nowym Roku, czyli z mocą wsteczną. Ciekawe, że ten prawny relatywizm jest zjawiskiem całkowicie apolitycznym. Zmieniają się rządzące ekipy, każda kolejna zapowiada uporządkowanie chaosu w zarządzaniu państwem – a jednak wciąż działają w niedoczasie.
Nakład Dziennika Ustaw wynosi obecnie około 64 tys. egzemplarzy, co obejmuje prenumeratę oraz średnią sprzedaż detaliczną (pojedyncze, bardziej chodliwe numery, miewają nakład większy). Anormalność sytuacji w końcówce roku przekracza zdolności produkcyjne nie tylko własnej poligrafii KPRM, ale także wykonujących sylwestrowe zlecenia drukarni zewnętrznych. Centralny aparat państwowy radzi sobie w ten sposób, że drukuje terminowo na przykład 1 tys. egzemplarzy – dla potrzeb własnych oraz w celu udostępnienia danego numeru do sprzedaży detalicznej w co najmniej jednym punkcie w Warszawie (konkretnie – w dwóch punktach). Po wypełnieniu tego ustawowego obowiązku, reszta nakładu drukowana jest w miarę poligraficznej wydolności. (…)
Zaś o nakładzie i liczbie sprzedanych egzemplarzy Załączników Nr 1 i 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90 (COKPRM udostępniło mi już informację publiczną) — innym razem.