Aplikacja legislacyjna dla samorządów

Teoretycznie od tygodnia urzędy samorządowe (urzędy gmin i miast, starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie, a nawet samorządowe jednostki organizacyjne) mogą kierować swoich pracowników na aplikację legislacyjną. Ta forma prawniczej specjalizacji od wielu lat umocowana jest zaledwie przy okazji szerszych przepisów o służbie cywilnej. Tymczasem tak wiedza z zakresu prawidłowego tworzenia prawa, jak i sama aplikacja, mają (powinny mieć) szersze znaczenie i potrzeby, niż tylko dla samej służby cywilnej.

Od 1 maja 2015 r. obowiązuje bowiem nowe rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. poz. 587) wydane na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111, z późn. zm.). Historycznie, wcześniej obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 września 2010 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. Nr 161, poz. 1079); wcześniej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. Nr 157, poz. 982) i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. Nr 78, poz. 527), wydane na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218, z późn. zm.); jeszcze wcześniej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2000 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. Nr 38, poz. 422, z późn. zm.) i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 października 1999 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 959), wydane na podstawie art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483, z późn. zm.); wcześniej pomimo ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 402, z późn. zm.) obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1995 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz. U. Nr 74, poz. 370, z późn. zm.) wydane na podstawie ówczesnego brzmienia art. 7¹ ust. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (aktualnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 269, z późn. zm.). Pierwszą edycję aplikacji legislacyjnej uruchomiono jeszcze w 1994 r.

Od 1995 r. do aplikacji legislacyjnej kierowani mogą być mający wykształcenie prawnicze urzędnicy państwowi, a od utworzenia służby cywilnej w 1999 r. ― członkowie jej korpusu (pracownicy i urzędnicy). Od tego momentu niezmiennie do dziś, określając w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb organizowania i odbywania aplikacji, Prezes Rady Ministrów każdorazowo powinien uwzględniać m.in. warunki i tryb przyjmowania na aplikację, także osób nie będących członkami korpusu służby cywilnej.

Dopiero rozporządzeniem z 2001 r. w ślad za ustawą zezwolono, by komisja (kwalifikująca do aplikacji), ustalając listę osób zakwalifikowanych do odbycia aplikacji po przeprowadzeniu rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami, w ogóle brała pod uwagę same możliwości szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej (§ 8 ust. 3 pkt 3 ówczesnego rozporządzenia). Tym samym rozporządzenie dopuszcza do aplikacji tylko osoby zatrudnione („pracownik” a „osoba”), co z resztą wynika z przyjętej regulacji, iż wymagane jest skierowanie przez kierownika urzędu, a koszty aplikacji pokrywa urząd. W przypadku dopuszczania osób niezatrudnionych lub nieskierowanych przez urzędy („z ulicy”), co ustawa wszak dopuszcza, te przepisy rozporządzenia wymagałaby przeredagowania.

Od rozporządzenia z 2008 r. komisja taka miała brać możliwości szkolenia, oprócz pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej, również żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy służb (§ 8 ust. 4 pkt 3 ówczesnego rozporządzenia), nie definiując przy tym, co należy rozumieć przez „służby” (być może ma chodzić o Policję, Służbę Więzienną oraz służby specjalne jak ABW, AW, SKW, SWW, CBA). Dopisując wówczas żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy służb, pozostawiono obok wciąż pojęcie pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej. Tym samym przepisy wykonawcze 2001-2008 umożliwiały kierowanie do tej aplikacji np. pracowników samorządowych.

Jednakże od rozporządzenia z 2010 r. dopuszczeni do rozmowy kwalifikacyjnej (§ 8 ust. 4) mogli zostać tylko:

• członkowie korpusu służby cywilnej, skierowani na podstawie odpowiedniego przepisu ustawy o służbie cywilnej;
• urzędnicy (państwowi), skierowani na podstawie ww. przepisu ustawy o pracownikach urzędów państwowych;
• żołnierze zawodowi i
• funkcjonariusze służb.

Tym samym rozporządzenie to uniemożliwiało kierowanie do aplikacji legislacyjnej innych osób spoza korpusu służby cywilnej, np. pracowników samorządowych.

Najnowsze rozporządzenie z 2015 r. naprawia ten, moim zdaniem błąd, dopisując (§ 8) expressis verbis, że do odbycia rozmowy kwalifikacyjnej mogą zostać dopuszczeni, posiadający wykształcenie prawnicze:

• członkowie korpusu służby cywilnej, o których mowa w art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111, z późn. zm.);
• urzędnicy, o których mowa w art. art. 7¹ ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 269, z późn. zm.);
• żołnierze zawodowi;
• funkcjonariusze służb;
• pracownicy samorządowi.

W przypadku trzech ostatnich grup, brak analogicznego odesłania jak w przypadku dwóch pierwszych, choć o wszystkich przecież też mowa w przepisach odrębnych. W przypadku funkcjonariuszy służb, dalej zastrzeżenie budzi niedookreślenie tego pojęcia. W przypadku pracowników samorządowych, niewątpliwie mowa o art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202).

Aplikację legislacyjną prowadziła niegdyś Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a od 2008 r. Rządowe Centrum Legislacji. Aplikację odbywa się podobnie do roku szkolnego, zaczyna się 1 września. Zawsze trwała 10 miesięcy, tak też ma być od 2015 r. (w latach 2008-2014 obejmowała uczestnictwo w wykładach i konwersatoriach przez 10 miesięcy oraz uczestnictwo w zajęciach praktycznych przez 12 miesięcy). Aplikacja obejmuje wykłady i ćwiczenia oraz zajęcia z patronami, a kończy się egzaminem.

Limit przyjęć na aplikację, warunki i tryb kierowania na aplikację każdorazowo określa ogłoszenie o naborze. W ogłoszeniu o naborze na edycję 2015/2016 (link kiedyś zniknie, wówczas pozostanie na niniejszej witrynie kopia w postaci PDF), oprócz limitu 35 osób, wykształcenia prawniczego (magisterskiego), statusu pracownika (członka korpusu służby cywilnej, pracownika urzędu państwowego, żołnierza zawodowego lub funkcjonariusza służb ― pracowników samorządowych na razie przemilczano; por. dalej), wymagany jest „co najmniej 2-letni staż pracy związanej z legislacją”.

Opłatę za uczestnictwo w aplikacji na rzecz RCL ponosi w dwóch ratach podmiot kierujący na aplikację na podstawie umowy zawartej z RCL. Obecnie ma to być łącznie sztywna kwota 24 592,49 zł, obliczona (§ 24) jako 6,5-krotność kwoty 3 783,46 zł przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r., ustalonego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.), tj. ogłoszonego komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. poz. 179). W rozporządzeniu z 2015 r. odesłano nie do każdorazowego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok poprzedni, lecz konkretnie do tego za 2014 r.

Od 2010 r. (§ 21) była to czternastokrotność minimalnego wynagrodzenia, przewidzianego w przepisach o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, tj. ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z późn. zm.). Gdyby rozporządzenie z 2015 r. dalej posługiwało się tą metodą, z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2014 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2015 r. (Dz. U. poz. 1220) wynikałaby kwota 14 × 1 750 zł = 24 500 zł. W okresie obowiązywania rozporządzeń z 2000-2010 r. była to zaledwie 7-krotność minimalnego wynagrodzenia.

Choć nowe rozporządzenie z 2015 r. obowiązuje od 1 maja, to na edycję 2015/2016 nabór ogłoszono jeszcze 1 kwietnia, a 24 kwietnia termin przyjmowania zgłoszeń przedłużono do 7 maja (rozmowy kwalifikacyjne odbędą się 11 i 13 maja). Dopiero 28 kwietnia premier podpisał nowe rozporządzenie, ogłoszone 29 kwietnia. Przepis de facto przejściowy (§ 26) prawidłowo odniósł się do wpływu na stosunki powstałe pod działaniem przepisów dotychczasowych (§ 30 i nn. ZTP), ustalając zasadę działania prawa dotychczasowego do aplikacji edycji 2014/2015. Jednakże nie odniósł się literalnie do naboru ogłoszonego na podstawie przepisów dotychczasowych, z warunkami (osoby dopuszczane do rozmowy kwalifikacyjnej, koszty aplikacji) przytoczonymi według przepisów dotychczasowych.

Powstać może wątpliwość, czy do wczoraj można było zgłaszać pracowników samorządowych, skoro nabór ogłoszono pod działaniem przepisów dotychczasowych, ale ogłoszenie po nowych przepisach nie zostało uzupełnione. Kolokwialnie pisząc, w trakcie gry zmieniono jej reguły. Reguły co prawda zmieniły się na korzyść pewnej grupy zawodowej, ale na jej niekorzyść działa brak zmiany ogłoszenia.

Przepis o wejściu w życie (§ 28) nie pozostawia wątpliwości, że do edycji 2015/2016 stosuje się rozporządzenie nowe. Tym bardziej więc do naboru na tę edycję aplikacji. Jestem ciekaw, czy zostanie ponownie wydłużony w związku ze zmianą przepisów w trakcie postępowania w sprawie naboru i brakiem odzwierciedlenia tego faktu, a zwłaszcza dopuszczenia pracowników samorządowych do aplikacji legislacyjnej, w urzędowym ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, Prezes RCL informację o naborze na aplikację musi podawać do publicznej nie później niż na 3 miesiące przed rozpoczęciem aplikacji, a więc do 1 czerwca. Jeżeli termin nie zostanie ponownie wydłużony, pracownicy samorządowi byliby dopuszczani dopiero od naboru na edycję 2016/2017, bowiem w chwili pisania niniejszego mojego wpisu, przyjmowanie zgłoszeń jest już zamknięte, termin (7 maja) już upłynął.

Dopuszczenie pracowników samorządowych do aplikacji legislacyjnej było znane już od etapu konsultacji społecznych rozporządzenia z 2015 r. (por. Katarzyna Wójcik, Nauka legislacji ma być krótsza, Rzeczpospolita z 22.08.2014). O poszerzenie grona adresatów aplikacji Piotr Waglowski wnioskował jeszcze w 2011 r.

Nie wiem, czy i które z samorządów mogą sobie pozwolić na sfinansowanie jednemu pracownikowi szkolenia zawodowego wartego niemal 25 tysięcy złotych. Akty prawa miejscowego i inne akty prawne, tworzone w jednostkach samorządu terytorialnego (uchwały rad gmin, miast i miejskich, rad i zarządów powiatów, rad i zarządów województw, zarządzenia wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województw) również powinny być zgodne z Zasadami Techniki Prawodawczej.

Samorządy mogą spróbować pozyskać część środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3c, art. 69a ― art. 69b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie przyznawania środków z Krajowego Funduszu Szkoleniowego (Dz. U. poz. 639). Środki wypłacane są przez starostę za pomocą powiatowych urzędów pracy. Problemem może być nie tylko limit 80% kosztów, nie więcej jednak niż 300% przeciętnego wynagrodzenia w danym roku na jednego uczestnika. (różnicę 3,5-krotności czyli 13 242,11 zł musiałby pokryć urząd ze środków własnych), tudzież priorytet wieku 45+ w latach 2014-2015. Środki KFS mogą być bowiem przeznaczane na finansowanie działań obejmujących kształcenie ustawiczne pracowników i pracodawcy, na które składają się kursy i studia podyplomowe realizowane z inicjatywy pracodawcy lub za jego zgodą. Pytanie, czy aplikacja legislacyjna jest kursem, skoro nie jest kształceniem ustawicznym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 622) i art. 68a i nn. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), ani studiami podyplomowymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. ― Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.). Odpowiedzi brak w Pytaniach i odpowiedziach (str. 32, rozdz. 10, pytanie 4).

Post Scriptum.

Od 14 maja 2016 r. obowiązuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 maja 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie aplikacji legislacyjnej (Dz.U. poz. 660). W omawianym wyżej i wcześniej zakresie (§ 8) przeredagowano przepis tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie kategorie uprawnionych pracowników (a nie tylko członek korpusu służby cywilnej) muszą posiadać wykształcenie prawnicze. Moim zdaniem zmiana jest formalna. Ponadto egzaminy ograniczono tylko do formy pisemnej. Opłatę za aplikację zmniejszono z kwoty 24 592,49 zł wyliczonej jako 6,5-krotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. do kwoty 9 749,45 zł wyliczonej jako 2,5-krotność przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r., ustalonego na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.), tj. ogłoszonego komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (M.P. poz. 145).