Co w miejsce brakującej instrukcji kancelaryjnej?

W urzędach jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów od 1 stycznia 2011 r. miały obowiązywać nowe przepisy kancelaryjno-archiwalne, ale z powodu poślizgu jednak nie obowiązują. Dla przypomnienia, chodzi o planowane rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt oraz instrukcji archiwalnej w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych — dla organów gminy i związków międzygminnych, organów powiatu, organów samorządu województwa i organów zespolonej administracji rządowej w województwie, a także urzędów obsługujących te organy (urzędów miast i gmin, starostw powiatowych, urzędów marszałkowskich, urzędów wojewódzkich i niektórych innych urzędów). Jego projekt można w całości pobrać ze strony BIP MSWiA.

Nieoficjalnie wiadomo, że opóźnienie (jak zazwyczaj bywa w tego typu sprawach) wcale nie było planowane, prace nad nowymi przepisami zaczęto bowiem jeszcze w czerwcu 2010 r., a korespondencja trwała już wcześniej. Liczne uwagi nie tylko ze strony archiwów państwowych spowodowały, że prace nad projektem nowego rozporządzenia przeciągnęły się do grudnia 2010 r. Niestety,  nie udało się ich zakończyć aż do dziś (jest styczeń 2011 r.).

Subiektywne usprawiedliwienie urzędników „na górze” odpowiedzialnych za projekt, których skądinąd w pełni rozumiem, nie pozbawia jednak mnie „na dole” subiektywnego poczucia, że komuś zabrakło wyczucia ważności akuratnie tego projektu spośród dziesiątek innych w trakcie ministerialnych prac legislacyjnych. Zastanawiam się, czy zabrakło osób czy czasu, bo kompetencji nie chcę kwestionować. Mleko już się rozlało, praworządność już straciła w oczach dziesiątek tysięcy urzędników. Nie mamy ani wiedzy, ani wpływu na to, kiedy w końcu rozporządzenie się ukaże. Słyszałem o kilku tygodniach (co dałoby przełom stycznia i lutego), ale archiwa życzliwie sugerują, by szykować się jednak na kilka miesięcy aż do marca, tak jak kilka lat temu potraktowano gminy.

Mimo wszystko uważam, że nie ma sensu szukać winnych, zrzucać ani obciążać nikogo odpowiedzialnością za opóźnienie. Proces tworzenia tego rozporządzenia zaangażował wiele różnych podmiotów, a i wpływa na jeszcze więcej podmiotów, których nie da się wszystkich razem pogodzić (kołdra jest tylko jedna, przeciągając ją w inną stronę łóżka trzeba pamiętać, kto zostanie odkryty bez kołdry). Większość z nas, mając nikłe wyobrażenie o tym, co „tam” się działo i dzieje, życzyłaby sobie, żeby prace przebiegły sprawniej lub żeby zaczęto je wcześniej. Ale tak nie było, żadne krytyczne uwagi tego nie zmienią, obudziliśmy się bez rozporządzenia, bez niego świat też kręci się dalej…

Teraz pozostaje jednak jeszcze jedno najważniejsze pytanie, na które każdy kierownik urzędu (zwłaszcza wójt, starosta i marszałek województwa) lub inna osoba odpowiedzialna za sprawy organizacyjne (sekretarz, dyrektor generalny, kierownik komórki ds. organizacyjno-prawnych) powinni sobie i swoim pracownikom odpowiedzieć: jakie zasady należy stosować do czasu wejścia w życie nowych przepisów?

Są dwie podstawowe odpowiedzi na to pytanie, można też dołożyć co najmniej dwie kolejne. Każdą można jakoś uzasadnić.

1. Na razie stosujemy dotychczasowe stare przepisy: sprawy klasyfikujemy do teczek typu ABC-0716/5/11 o dotychczasowej numeracji wg jednolitego rzeczowego wykazu akt, wszystkie czynności urzędnicze wykonujemy „po staremu”. Co prawda już nie obowiązują, ale jeszcze niedawno obowiązywały. Generalnie wszyscy je znali, przyzwyczaili się do nich, choć były niedoskonałe. Póki nie będzie przymusu, stosujemy przepisy dotychczasowe, tak jakby były podtrzymane w mocy i przejściowo nadal obowiązujące (choć tak jednak nie jest — brakuje przejściowego przepisu ustawowego, który zachowałby w mocy stare rozporządzenia do czasu wydania nowych). Jeśli w końcu nowe przepisy wejdą w życie, to w razie potrzeby w niezbędnym zakresie przekształci się tegoroczną dokumentację (w sprzyjających warunkach być może nieliczną) na nowe zasady, opisując na nowo teczki i pisma z nowymi numerami zgodnymi z nowymi klasami i hasłami JRWA.
2. Jak najszybciej zaczynamy stosować projekt nowych przepisów: zakładamy nowe teczki typu ABC.5999.5.2011 według nowej klasyfikacji JRWA, pozostałe czynności też wykonujemy „po nowemu”. Co prawda projekt nigdy nie obowiązywał, ani nadal nie jeszcze obowiązuje, i nie wiadomo kiedy wejdzie w życie (kwestia dni, tygodni czy miesięcy), a w dodatku cały czas może się zmienić — jednakże kiedyś wejdzie w końcu w życie, wtedy wszystkie lub wiele z jego przepisów będzie już wykonanych. Nie będzie trzeba przekształcać dokumentacji, no chyba że projekt ulegnie zmianom, ale być może będą nieliczne lub zjadliwe.
3. Można też odpowiedzieć inaczej. Stosujemy własne przepisy kancelaryjno-archiwalne. Niektóre urzędy kiedyś miały lub nadal mają (formalnie nigdy nie uchylone) odrębne, własne, wewnętrzne zarządzenie w sprawie czynności kancelaryjnych; czy to pochodzi ono z zamierzchłych czasów sprzed uchylonego rozporządzenia (skoro nikt nie uchylił zarządzenia, to wbrew § 32 ZTP można próbować argumentować, że dalej obowiązuje); czy to na zasadzie doprecyzowania przepisów ministerialnych do warunków lokalnych (pomińmy zakaz powtarzania przepisów wyższej rangi z § 118 ZTP, skoro pragmatyczna zaszłość powszechnie ignoruje tę zasadę w przepisach wewnętrznych) — grunt, że nie ma pustki, dalej obowiązują jakieś przepisy, choć wewnętrzne. Inne urzędy będą pewnie próbować w drodze specjalnego zarządzenia lub zmiany regulaminu organizacyjnego uregulować tę pustkę, dopiero (lub właśnie) teraz wprowadzając takie wewnętrzne przepisy, albo odsyłając w nich do dopiero co uchylonych (choć przepis podustawowy nie może podtrzymać tego, co uchyliła ustawa).
4. Nie decydujemy się odgórnie na żadne rozwiązanie, skoro stare i nowe przepisy nie obowiązują, a własnych przepisów nie mamy lub uważamy, że nie możemy mieć (brak ustawowej podstawy prawnej). Wobec braku decyzji kierownictwa, poszczególne komórki organizacyjne urzędu/jednostki same sobie wybierają, które pojedyncze przepisy stosować (być może nawet mieszając stare z nowymi). Być może w międzyczasie pracownicy zapoznają się z projektem nowych przepisów, tak aby móc je zastosować, kiedy faktycznie wejdą w życie.

Każde z rozwiązań (1÷4) jest złe i niezgodne z prawem. Pierwsze już nie obowiązuje, drugie jeszcze nie obowiązuje, trzeciemu brakuje podstaw prawnych (wyłączność materii ustawowej delegowana na rozporządzenie w art. 6 ust. 2b ustawy archiwalnej powoduje uchylenie wszystkich innych przepisów dotychczas regulujących tę materię, jak i niemożność wprowadzenia późniejszych przepisów w innym trybie niż wskazała ustawa, tj. poprzez rozporządzenie premiera), czwarte jest nieracjonalne (godzi w prawidłowe funkcjonowanie urzędu) i chyba najgorsze z możliwych.

Pracować trzeba jednak dalej, nikt przecież nie zamknie tylko z tego powodu urzędu. Skoro nie może być pata (argumentum supra leges) to do sprawy trzeba podejść racjonalnie. MSWiA na poczytnej już podstronie FAQ 8844 od niedawna na niebiesko zwraca uwagę, że przedostatni § 9 projektu rozporządzenia przewiduje, że choć rozporządzenie wejdzie w życie z dniem ogłoszenia, to przepisy rozporządzenia będą mieć zastosowanie do dokumentacji powstającej i napływającej do podmiotu od dnia 1 stycznia 2011 r.

Co ciekawe, odpowiedzią na pytanie:

„Jeśli rozporządzenie nie wejdzie w życie jeszcze w tym roku to jaki wykaz akt zastosować od 3 stycznia 2011 zakładając nową sprawę: stary dotychczas stosowany, ale uchylony ustawą czy nowy niemający żadnej podstawy prawnej?”

…jest jedynie wskazanie powyższego przepisu bez jakiegokolwiek dalszego komentarza (bo co tu komentować…). Ministerstwo Spraw i Administracji z trudem przyzna się (prędzej polemicznie nie zgodzi się), że kiedy by nie weszło rozporządzenie w życie, to premier nada mu tak naprawdę wsteczną moc obowiązującą odwołującą się do art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, a więc że pomimo całego tego zamieszania z brakiem nowej instrukcji kancelaryjnej i jednolitego rzeczowego wykazu akt — zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Porada MSWiA z argumentem „bo jak nie…” wprawia w osłupienie. Nie trzeba tworzyć przepisów prawa, wystarczy zagrozić, że się je wstecznie wprowadzi, wtedy i tak będziecie musieli sobie poprawić.

Choć moim zdaniem wciąż więcej racji przemawia za starym rozporządzeniem, które choć nie obowiązuje, to przynajmniej już kiedyś obowiązywało (w przeciwieństwie do nowego — to nigdy jeszcze nie obowiązywało), to jednak z uwagi na prawdopodobną wsteczną moc obowiązującą przyszłego rozporządzenia, stanowisko Ministerstwa oraz  niektórych archiwów państwowych, pragmatyczny wybór kierownictwa urzędu powinien się ograniczyć do wyboru i wskazania urzędnikom projektu nowych przepisów kancelaryjno-archiwalnych jako tych, które należy już niezwłocznie stosować do wszystkich spraw wszczętych od 1 stycznia 2011 r.

Już tu warto przypomnieć o zasadach kontynuowania spraw na przełomie roku i reżimów prawnych, że sprawy wszczęte na podstawie pism wpływających do urzędu w 2010 r., chociażby nie zdążyły być zarejestrowane w 2010 r. a sprawa toczy się dalej dopiero w 2011 r., mimo wszystko powinno się rejestrować w dotychczasowych teczkach z 2010 r. według starych przepisów ze starym niezmienionym znakiem sprawy. Przy czym według nowego rozporządzenia istnieje możliwość przerejestrowania ich do nowych teczek, ale najpierw muszą być w starych, żeby je przenieść do nowych.

Zaletą tego rozwiązania jest to, że nie będzie trzeba wstecznie przerejestrowywać i przeklasyfikowywać teczek, spraw i pism. Znakomita większość powinna być już założona i prowadzona „po nowemu”, a jak wejdzie nowe rozporządzenie, to niemal wszystko będzie z nim już zgodne (no dobra, wiem, wiem, do czasu kontroli…).

Zastrzec przy tym należy, że wciąż jest to projekt, który ulega (a jeśli nie ulega, to przynajmniej powinien ulegać, a w ostateczności przecież może ulec) zmianom i jego ostateczna wersja przekazana do ogłoszenia może się nieznacznie (a w każdym razie w nieznanym kształcie) różnić od dzisiaj dostępnego projektu. Projekt i dzienniki ustaw trzeba więc śledzić na bieżąco, tak aby po wszystkim nie pominąć jakiejś istotnej zmiany, której początkowo nie było, a pojawiła się nie wiadomo kiedy, skąd i po co.

Jak tylko ogłoszone będzie nowe rozporządzenie, kierowników urzędów i jednostek (a w jednym przypadku sekretarzy) czeka wydanie kilku aktów kierownictwa wewnętrznego. O nich innym razem.

Aktualizacja z 20.01.2011

Ogłoszono rozporządzenie (czytaj więcej).