Do kogo stosuje się nową instrukcję i wykaz akt?

Różne wydarzenia alpejsko-moskiewskie nie pozwalają mi jeszcze napisać, że premier podpisał w końcu rozporządzenie ws. instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji (archiwalnej) w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Nie pozwalają mi tym bardziej napisać, że zostało ono ogłoszone, ani że weszło w życie. Przepraszam za kolokwializmy, ale w końcu wciąż jedziemy na projekcie. Skoro jednak zostałem wywołany do tablicy, bazując na nieogłoszonym rozporządzeniu, opiszę jego podmiotowy zakres zastosowania, a więc w jakich podmiotach będzie ono obowiązywać.

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem (podstawą prawną) do wydania tego rozporządzenia, o czym mowa w art. 6 ust. 2b w związku z ust. 2a ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673, z późn. zm.), zwanej dalej  przeze mnie „ustawą archiwalną”, będzie ono miało zastosowanie wyłącznie do organów gminy (związków międzygminnych), powiatu, samorządu województwa, zespolonej administracji rządowej w województwie oraz urzędów je obsługujących. Nie inaczej uregulowano sprawę w samym § 1 ust. 1 zdaniu wspólnym in fine rozporządzenia.

Ustawodawca jasno zatem określił, że omawiane przepisy należy stosować do urzędów „wokół” JST i wojewody, z pominięciem pozostałych jednostek organizacyjnych, chociażby z nimi związanych.

Rozporządzenie ma zatem zastosowanie z jednej strony do grupy organów nie-centralnej administracji:

• organów gminy (w tym miasta oraz miasta na prawach powiatu):
  • rady gminy (miasta) oraz
  • wójta, burmistrza lub prezydenta miasta;
• organów związków międzygminnych:
  • zgromadzenia związku oraz
  • zarządu związku;
• organów powiatu:
  • rady powiatu oraz
  • zarządu powiatu;
• organów samorządu województwa:
  • sejmiku województwa oraz
  • zarządu województwa;
• organów zespolonej administracji rządowej w województwie:
  • wojewody,
  • komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej,
  • komendanta wojewódzkiego Policji,
  • kuratora oświaty,
  • wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego,
  • wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa,
  • wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego,
  • wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego,
  • wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska,
  • wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej,
  • wojewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,
  • wojewódzkiego inspektora sanitarnego,
  • wojewódzkiego lekarz weterynarii;

z drugiej zaś strony ma zastosowanie odpowiednio do urzędów obsługujących te organy:

• urzędów gmin i urzędów miast,
• starostw powiatowych,
• urzędów marszałkowskich,
• urzędów wojewódzkich
• urzędów obsługujących inne organy zespolonej administracji rządowej w województwie, jeżeli nie obsługuje ich urząd wojewódzki:
  • komendy wojewódzkiej Policji,
  • komendy wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej,
  • kuratorium oświaty,
  • wojewódzkiego inspektoratu jakości handlowej artykułów rolno -spożywczych,
  • wojewódzkiego inspektoratu ochrony roślin i nasiennictwa,
  • wojewódzkiego inspektoratu farmaceutyczny,
  • wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska,
  • wojewódzkiego inspektoratu inspekcji handlowej,
  • wojewódzkiego inspektoratu weterynarii,
  • wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków,
  • wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego,
  • wojewódzkiego inspektoratu transportu drogowego,
  • wojewódzkiej stacji sanitarno-epidemiologicznej.

Wymienione wyżej organy i jednostki nie powinny mieć wątpliwości: rozporządzenie wydane na podstawie art. 6 ust. 2b ustawy archiwalnej będzie miało do nich zastosowanie.

Wymieniona lista ma charakter katalogu zamkniętego, zatem rozporządzenie nie ma zastosowania do (innych) jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw, chociażby podlegały zwierzchnictwu, nadzorowi lub w jakimś sensie strukturze organizacyjnej tych jednostek samorządu terytorialnego. Nie dotyczy ono w szczególności:

• samorządowych szkół (podstawowych, gimnazjów, specjalnych ani ponadgimnazjalnych, w tym liceów), przedszkoli ani innych placówek oświatowych,
• samorządowych bibliotek, muzeów ani innych instytucji kultury,
• samorządowych urzędów pracy (wojewódzkich ani powiatowych),
• samorządowych ośrodków pomocy społecznej, centrów pomocy rodzinie ani innych jednostek pomocy społecznej,
• samorządowych zakładów budżetowych
• itd.

Co mają zatem zrobić pozostałe samorządowe jednostki spoza art. 6 ust. 2a/2b ustawy archiwalnej? Teoretycznie nie powinny mieć żadnego problemu, ale jak się okazuje, życie (nawet urzędnicze) jest trochę bogatsze, niż chciał to widzieć ustawodawca. Aby odpowiedzieć na to pytanie, niestety trzeba wyjść od przepisów dopiero co uchylonych.

Zgodnie z uchylonymi już ustawowymi delegacjami do wydania rozporządzeń, stare instrukcje kancelaryjne miały regulować czynności kancelaryjne wyłącznie dla:

• organów gmin i związków międzygminnych (art. 39a ustawy gminnej), expressis verbis nic nie mówiono o urzędach gmin, choć nie ulega wątpliwościom obowiązek stosowania instrukcji także (a nawet zwłaszcza) w tych urzędach;
• organów powiatu, określając zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w starostwach powiatowych (art. 39 ustawy powiatowej);
• organów samorządu województwa, określając zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędzie marszałkowskim (art. 46 ust. 4 ustawy wojewódzkiej).

Tymczasem w wydanych na ich podstawie rozporządzeniach okazało się, że przepisy każdej z (już nieobowiązujących) instrukcji expressis verbis dopuszczały ich rozszerzanie odpowiednio na:

• jednostki organizacyjne gminy (§ 2 instrukcji gminnej),
• jednostki organizacyjne powiatu tworzące powiatową administrację zespoloną (§ 2 instrukcji powiatowej),
• wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne i wojewódzkie osoby prawne (§ 2 instrukcji województwa samorządowego; wojewoda nie miał takiego przepisu).

Ulegając naturze legalisty, pamiętając o art. 7 Konstytucji, nie mogę zignorować, że wszystkie wymienione przepisy instrukcji kancelaryjnych wykraczały poza ustawowo udzielone upoważnienie do wydania rozporządzenia, tj. miały dotyczyć tylko organów/urzędów gmin, powiatów i województw samorządowych, a faktycznie fakultatywnie objęto nimi także inne jednostki. Wyjście poza zakres upoważnienia bezsprzecznie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 215). Wymienione paragrafy drugie (§ 2) starych instrukcji kancelaryjnych jako sprzeczne z ustawą i Konstytucją nie mogły zatem stanowić skutecznej podstawy do wydania zarządzeń. Ale stanowiły.

Po drugie, jeśli w ogóle wymienione przepisy każdej ze starych instrukcji można było rozważać za obowiązujące, wprowadzenie urzędowych instrukcji do stosowania w innych jednostkach wymagało zarządzenia odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty lub marszałka województwa. Z autopsji wiem, że czasem brakowało takiego zarządzenia, choć czasem w jego miejsce wymyślano zarządzenia lub okólniki kierownika/dyrektora jednostki. Należy jednak podkreślić, że takie zarządzenie nie rekompensowało braku zarządzenia organu wykonawczego JST (jego przewodniczącego).

Po trzecie, w przypadku powiatów, możliwość taka dotyczyła tylko administracji zespolonej, a tą zgodnie z art. 33b ustawy powiatowej od 30 maja 2001 r. stanowią na zasadzie katalogu zamkniętego: starostwo powiatowe, powiatowy urząd pracy oraz jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Dość przypomnieć, że do tej ostatniej kategorii nie należą jednostki organizacyjne powiatu, lecz tylko niektóre komendy i inspektoraty (por. art. 33a tej ustawy). W praktyce, poza urzędem pracy, nawet na gruncie § 2 instrukcji nie było legalnych możliwości rozszerzenia jej zastosowania na inne jednostki. Ale i tak rozszerzano.

Nie inaczej jak obecnie, ponad 10 lat na ostatnią chwilę dopisywano upoważnienia do ustaw, rozporządzenia ukazywały się z dużym opóźnieniem, a początkowo przeoczono nawet same… jednolite rzeczowe wykazy akt.

Z uwagi na różne niedoskonałości istniejących wówczas przepisów, praktyka w jednostkach samorządowych poszła w różne strony. W jednych tak jak trzeba (choć niezgodnie z konstytucją) rozszerzono je na jednostki w drodze zarządzeń na szczeblu JST. W innych nie dochowano nawet takiej formy, rozporządzenia rozszerzano na jednostki w drodze zarządzeń lub innych pism, ale kierowników samych jednostek.

W jeszcze innych jednostkach ich kierownicy, jednym razem z udziałem archiwum państwowego, innym razem ignorując archiwa państwowe, wprowadzili wewnętrznymi zarządzeniami własne instrukcje i wykazy akt, całkowicie lub częściowo wzorując się na JST, przepisując zapisy z odpowiednich (acz ich nie dotyczących) rozporządzeń, instrukcji i wykazów. Należy bowiem zaznaczyć, że paragrafy drugie (§ 2) każdej instrukcji były jedynie możliwością wprowadzenia całej instrukcji do innych jednostek, nie nakładały natomiast takiego obowiązku. Autonomiczna decyzja pozostawała po stronie wójta/starosty/marszałka, który nie musiał z takiej niekonstytucyjnej kompetencji korzystać.

W takich pozostałych jednostkach samorządowych instrukcje (kancelaryjne) określające zasady i tryb postępowania z dokumentacją w nich powstającą, nadsyłaną i składaną — rzeczywiście powinni byli (i teraz nadal mają) wprowadzać ich kierownicy (np. dyrektor szkoły) po zatwierdzeniu przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych lub z jego (legalnego już) upoważnienia przez terenowych dyrektorów archiwów państwowych, stosownie do podstawowego (wciąż obowiązującego) przepisu art. 6 ust. 2 ww. ustawy archiwalnej.

Podobnie jeśli chodzi o wykazy akt (JRWA). W ramach obowiązku rejestracji i gromadzenia dokumentacji w akta spraw, klasyfikację rzeczową oraz wg okresów jej przechowywania dokonuje się w oparciu o właśnie jednolite rzeczowe wykazy akt, które w samorządowych jednostkach spoza art. 6 ust. 2a/2b rzeczywiście powinni byli (i teraz nadal mają) wprowadzać znów ich kierownicy w porozumieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego, stosownie do nadal obowiązującego § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375). Przykładowy wzór takich wykazów zawiera samo rozporządzenie, ale ustala się je odrębnie dla każdej jednostki. Aby nie komplikować innym sprawy, nie odnoszę się do podstawy prawnej i całej treści tego akuratnie rozporządzenia — przyjmijmy, że wszystko jest w miarę w porządku (argumentum supra leges).

Na koniec, to kierownicy jednostek samorządowych prowadzących archiwa zakładowe mieli (i teraz nadal mają) obowiązek gromadzenia, przechowywania, ewidencjonowania i odpowiedniego zabezpieczenia materiałów archiwalnych tworzących zasób archiwalny podległych im archiwów zakładowych oraz (odpowiedniego) klasyfikowania, kwalifikowania i brakowania tych materiałów, a także ich przekazywania właściwym archiwom państwowym, stosownie do nadal obowiązującego art. 34 ust. 1 ustawy archiwalnej. W celu zapewnienia realizacji tego obowiązku przez wszystkich zatrudnianych pracowników, w praktyce kierownicy tych jednostek często wydawali własne instrukcje archiwalne, określające organizację i tryb działania swoich archiwów zakładowych.

W tym jednym wypadku nie potrafię wskazać jasnych podstaw do wydania instrukcji archiwalnej ani wymaganego trybu jej wprowadzania, a zwłaszcza odpowiedzieć  na pytanie, czy w takich jednostkach instrukcja archiwalna także wymaga zatwierdzenia lub porozumienia z dyrektorem archiwum państwowego. Analogiczne przepisy podpowiadają pozytywną odpowiedź (tak, należy zwrócić się o zatwierdzenie do archiwum państwowego), ale pozostaje to poza zakresem literalnie wyrażonych obowiązujących przepisów prawa, chyba że ktoś mnie poprawi. Z drugiej jednak strony nie ulega wątpliwościom samo istnienie obowiązku odpowiedniego współdziałania archiwum zakładowego z innymi komórkami organizacyjnymi danej jednostki.

Podsumowując, tam, gdzie na podstawie starych przepisów nie skorzystano z możliwości ich rozszerzenia na inne samorządowe jednostki, własne instrukcje  kancelaryjne i własne jednolite rzeczowe wykazy akt (a ewentualnie także własne instrukcje archiwalne), zgodnie ze starymi przepisami powinny były (a teraz według pozostałych nieuchylonych przepisów nadal powinny) być tworzone odrębnie dla każdej jednostki, wewnętrznie opracowane i indywidualnie dostosowane dla potrzeb konkretnych jednostek. Wprowadzić powinni je ich kierownicy (dyrektor szkoły, dyrektor urzędu pracy, kierownik zakładu budżetowego itd.) odpowiednio w porozumieniu lub po zatwierdzeniu przez dyrektora właściwego miejscowo archiwum państwowego.

Co więc ważne, akuratnie wymienione powyżej przepisy art. 6 ust. 2 ustawy archiwalnej, § 3 ust. 3 pkt 2 ogólnego rozporządzenia archiwalnego oraz art. 34 ust. 1 ustawy archiwalnej — dalej obowiązują.

Wszystkie te przepisy, zarówno uchylone, jak i nadal obowiązujące, dotychczas różnie stosowano. Różne jednostki w związku z tym mają teraz różne przepisy i trudno jednym zdaniem odpowiedzieć, co mają teraz zrobić.

1. W jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (JST) innych niż urzędy obsługujące organy JST (zwanych dalej „pozostałymi jednostkami”), w których stosowano wprost, bezpośrednio i w całości bez przepisywania starą instrukcję kancelaryjną i stary jednolity rzeczowy wykaz akt załączone w starych rozporządzeniach dla JST — takie przepisy przestały obowiązywać z mocy samego prawa z dniem 01.01.2011, chociażby były wprowadzone na podstawie zarządzenia lub innego pisma wójta/starosty/marszałka albo kierownika jednostki (takie zarządzenia same również, tym razem definitywnie, utraciły moc obowiązującą). Nowe rozporządzenie (zgodnie z ustawową delegacją) nie przewiduje możliwości jego rozszerzenia na inne jednostki. Należy wprowadzić wewnętrzne przepisy, o czym za chwilę.
2. W pozostałych jednostkach, w których odpowiednio po zatwierdzeniu lub po porozumieniu z dyrektorem archiwum państwowego kierownik jednostki sam wprowadził własne instrukcje i wykazy akt, które nie powielały większych fragmentów starych rozporządzeń (instrukcji kancelaryjnych, wykazów akt) dla JST — takie przepisy nadal obowiązują, bowiem prawdopodobnie były wydane na prawidłowych, nadal obowiązujących ogólnych podstawach prawnych. Przepisy takie co do istoty nie wymagają ponownego wydawania ani nowelizacji. Należy jednak sprawdzić, czy poszczególne przepisy lub klasy jednak nie wymagają aktualizacji w związku z nowymi przepisami urzędów JST, z którymi będzie trzeba współpracować.
3. W pozostałych jednostkach, w których co prawda wprowadzono jako własne instrukcje i wykazy akt, ale zrobiono to w ten sposób, że w istocie w całości lub części powielono rozporządzenia dla JST, przepisując wszystkie lub wiele przepisów i całe klasy wysokich rzędów — formalnoprawnie takie przepisy mogłyby obowiązywać, pod warunkiem dochowania obowiązku porozumienia/uzgodnienia z archiwum państwowym. Z uwagi na głębokie wzorowanie się na uchylonych przepisach prawdopodobnie sama jednostka chciałaby stosować nowe rozporządzenie, do tego jednak nie ma podstaw. Jeżeli starych przepisów nie da się stosować, (gdyż uważa się, że powinny być  zsynchronizowane z tymi dla urzędów), należy wprowadzić nowe, własne, wewnętrzne przepisy, o czym również za chwilę.
4. W pozostałych jednostkach, w których stan prawny jest jeszcze bardziej skomplikowany niż  przyszło mi się tego domyślać powyżej, ewentualnie gdy sami pracownicy stwierdzają, że dotychczas stosowane przepisy kancelaryjno-archiwalne niewątpliwie nie obowiązują — tutaj również należy wprowadzić wewnętrzne przepisy, wykorzystując zmianę niektórych przepisów do naprawienia sytuacji.

Tam zatem, gdzie jednostka ma własne wewnętrzne przepisy odesłane przez archiwum bez poprawek lub po ich uwzględnieniu, w których to przepisach nie powielano większych fragmentów starych rozporządzeń, sytuacja prawna się nie zmienia (pkt 2) — stosuje się nadal obowiązujące przepisy kierowników jednostek.

Tam natomiast, gdzie wskutek uchylenia, powielenia lub niedopuszczalnego skomplikowania stare przepisy kancelaryjno-archiwalne wyczerpały swoje zastosowanie (pkt 1, 3 i 4) — należy wprowadzić nowe wewnętrzne przepisy. Można przy tym w jakimś stopniu wzorować się na instrukcjach i wykazach akt dla właściwej jednostki samorządu terytorialnego, byleby tylko nie sprowadzało się to do bezrefleksyjnego przepisania wszystkich przepisów i klas, nawet tych, które nie mają zastosowania (przykładowo, co do zasady jednostki inne niż urzędy nie obsługują organu stanowiącego JST, błędem byłoby więc przepisywanie hasła klasyfikacyjnego Diety radnych dla urzędów pracy). Gotowe projekty na koniec należy przesłać do dyrektora właściwego archiwum państwowego, ale jeśli to możliwe — wcześniej wypadałoby ustalić sam sposób procedowania, jeśli dotychczas tego nie robiono (wystarczy zadzwonić i się upewnić). Archiwa państwowe nie mają obowiązku ani czasu przygotowywać tego za jednostki, ich rolą jest jedynie wnoszenie zastrzeżeń lub zatwierdzanie w określonej formie.

Jeśli wymagane okazuje się wydanie nowych przepisów wewnętrznych, to co do zasady powinny one obejmować:

• zarządzenie kierownika jednostki w sprawie instrukcji kancelaryjnej, wydane po zatwierdzeniu przez dyrektora archiwum państwowego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673, z późn. zm.), w którym to zarządzeniu określi się zasady i tryb postępowania z dokumentacją w nich powstającą, nadsyłaną i składaną;
• najlepiej załącznikiem do powyższej instrukcji  powinien być jednolity rzeczowy wykaz akt, ewentualnie w formie odrębnego zarządzenia kierownika jednostki w sprawie wykazu akt, wydanego po uzgodnieniu z dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego na podstawie § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375), w którym to wykazie określi się symbole i hasła klasyfikacyjne oraz kategorie archiwalne;
• ewentualnie, w jednostkach mających archiwa zakładowe należy rozważyć wydanie zarządzenia kierownika w sprawie instrukcji archiwalnej, po uprzednim uzgodnieniu takiej potrzeby z archiwum państwowym (trudno mi ocenić taką potrzebę dla wszystkich rodzajów jednostek — po prostu sprawę należy oceniać indywidualnie), wówczas na podstawie przepisu wyznaczającego ogólne kompetencje do kierowania jednostką w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673, z późn. zm.).

Podsumowując, nowego rozporządzenia bezpośrednio nie można stosować w jednostkach organizacyjnych JST innych niż urzędy. Jeśli brakuje innych przepisów, należy wprowadzić nowe, własne, wewnętrzne zarządzenie kierownika jednostki, a dopiero w nim można co najwyżej dostosować wybrane fragmenty z nowego rozporządzenia, pamiętając jednak o obowiązku współdziałania z archiwum państwowym oraz o pomijaniu fragmentów niezwiązanych z działalnością danej jednostki.

Niezależnie od mojego legalistycznego podejścia, ostatecznie to głównie archiwa państwowe będą kontrolować prawidłowość wprowadzenia nowych przepisów kancelaryjno-archiwalnych. Dlatego to z nimi trzeba zawczasu wszystko ostatecznie konsultować.

Przewrotnie, co ciekawsze, mam świadomość, że za chwilę może się też okazać, że archiwa państwowe nie są w stanie w rozsądnym czasie obsłużyć całej takiej korespondencji w sprawie nowych wewnętrznych instrukcji kancelaryjnych i archiwalnych oraz nowych wewnętrznych wykazów akt, tam gdzie starych wskutek uchylenia zabrakło. To rodzi ryzyko, że bez jakiejkolwiek podstawy prawnej po prostu każe się stosować jednostkom jakieś uchylone przepisy albo nawet nowe rozporządzenie, choć ich nie dotyczy. Byłoby to zupełnie sprzeczne z ustawą archiwalną i samą Konstytucją. Trudno mi polemizować z kolejnymi argumentami natury praktycznej, jeśli są sprzeczne z prawem, a w urzędach mamy go przestrzegać. Owszem, niejednokrotnie tak już się to odbywało w przeszłości. Życzę sobie i innym, abyśmy każdą nową zmianę — choćby nie wiem jak dotkliwie była wprowadzana — mogli, chcieli i ostatecznie wykorzystali jak trzeba, do naprawienia starych błędów bez mnożenia  kolejnych. A przynajmniej na tyle, na ile potrafimy.

Nadal czekam na ogłoszenie nowego rozporządzenia. Więcej na temat przepisów kancelaryjnych pod wspólnym tematem „instrukcja kancelaryjna”.

PS. Na potwierdzenie, MSWiA na stronie z pytaniami i odpowiedziami tak odpowiada:

Aktualizacja z 20.01.2011

Ogłoszono rozporządzenie (czytaj więcej).